在很长一段时间里，自治州人大只具有一种立法权，也就是立法自治权。自治州的人民代表大会积极行使立法自治权制定了大量的单行条例以规制相关事项。这些单行条例中的多数既未对法律、行政法规予以变通，民族特色也不突出，事实上起到了地方性法规的作用。自治州制定此种单行条例在一定程度上弥补了自治州在2015年《立法法》修改前没有地方性法规制定权的缺陷。自治州有且只有一种立法权虽避免了立法者思路不清，但也极易造成其对立法自治权认识不清，不能用好用足作为立法自治权核心的立法变通权来为自治州经济社会的发展营造良好契机。2015年《立法法》修改后，自治州的人民代表大会具有了双重立法权。对立法者而言，对某一事项进行立法时，是行使立法自治权制定单行条例还是行使地方立法权制定地方性法规确是难解之题。因此，以“如何保障双重立法权下自治州人大两种立法路径并用，从而实现两种立法权并行”为问题导向，加强对自治州的立法自治权和地方立法权权限的研究，弄清自治州单行条例和地方性法规各自的立法事项范围、立法功能，构建更科学的自治州立法程序确为指导自治州立法实践所亟需。

从2015年7月30日起，下辖自治州的省级人大常委会陆续作出关于确定各自治州开始制定地方性法规的时间的决定。截止2017年7月28日，全国30个自治州均已可以制定地方性法规。据统计，截至目前，各自治州人大及其常委会制定的地方性法规的数量是161件。而同期制定的自治州单行条例只有27件。自治州人大及其常委会在立法路径选择上更倾向于制定地方性法规，自治州人大及其常委会“重”地方立法权 “轻”立法自治权现象已初见端倪。自治州人大及其常委会“重”地方性法规“轻”单行条例直接导致的是自治州立法自治权的虚置，不利于自治州用法治手段维护其他各项自治权，不利于维护本地方、本民族利益。

自治州人大作为民族自治地方自治机关与地方国家权力机关的双重属性决定了其集立法自治权与地方立法权于一身。自治州立法的理想模式是两种立法权并行，两种立法路径并用，各自在不同领域内发挥作用。一方面，以促进各项自治权的实现为宗旨的立法自治权能否有效行使事关民族区域自治制度的兴衰成败。倘若自治州立法“重”地方性法规“轻”单行条例，自治州的立法自治权将虚置。非但自治州的各项自治权不能通过制定单行条例的方式得以行使，自治州本就非常淡薄的自治意识更会进一步削弱。上级国家机关在制定法律法规和政策时，罔顾民族自治地方的实际情况，对其自治权缺乏应有的尊重，搞“一刀切”的做法固然值得诟病。但，自治州以地方性法规架空单行条例的做法无疑是将自身等同于同级行政建制的一般地方（即设区的市）了。这种漠视或者不认真对待自己权利（或权力）的做法对民族区域自治制度的危害性明显更大。另一方面，随着修订后的《立法法》赋予自治州地方立法权，以便依法推动当地经济社会发展，解决热点难点问题，提高社会治理水平，地方性法规也成了自治州的又一立法路径。与单行条例相比，自治州的地方性法规，尤其是由自治州人大常委会制定的地方性法规，立法周期更短，立法程序也更简单。倘若自治州太过执着于立法自治权，只制定单行条例不制定地方性法规，亦不符合立法成本最小化，立法效益最大化的价值追求。

欲确保立法自治权与地方立法权并行不悖，关键在于自治州人大及其常委会在立法中合理使用立法路径。第一，要以制定单行条例为第一选择。民族区域自治制度的性质决定了自治州应当更加重视立法自治权，以制定单行条例为自治州立法路径之首要选择。其具体原因如下：首先，立法自治权不仅是自治州自治机关的一项重要自治权，更是自治州自治机关相对于同级一般地方国家权力机关所特有的权力，是自治权中的“自治权”。自治州行使立法自治权制定单行条例本就是落实国家对自治州的优惠照顾的表现。其次，自治州单行条例的立法事项范围较其地方性法规更大。基于自治权的广泛性，自治州的单行条例几乎可以对自治州行政区域内政治、经济、文化等方方面面的社会关系予以调整；而自治州目前可以制定地方性法规的事项却仅限于四个方面。最后，自治州单行条例的立法权限较之其地方性法规大。自治州单行条例可以变通法律、行政法规；自治州的地方性法规则不能。国家之所以赋予民族自治地方以立法变通权，皆是为了解决法律法规的普适性与民族自治地方的特殊性之间存在的矛盾，意欲使民族自治地方有条件的对法律法规不符合其实际情况的规定加以变通。适当的变通不仅能增加法律、行政法规的适应性，更能为民族自治地方经济社会的发展增添活力。正因如此，是否含有变通规定被认为是衡量单行条例质量的一项重要指标。立法质量与立法收益成正比。立法质量的高低决定了立法收益的大小。因此，针对既可以制定单行条例又可以制定地方性法规的立法事项，自治州人大及其常委会应更多地在变通性立法上下功夫，在认真开展立法调研的基础上，考虑是否存在法律、行政法规与当地民族的特点不符而难以实施的情形。若有，应结合实际对法律、行政法规的相关规定进行变通，才能在维护国家法制统一的大前提下，最大限度的激活自治州发展的潜能。第二，要适时制定地方性法规。虽然自治州在立法决策中应以制定单行条例为立法路径之首选，但那也不意味着要以“单行条例”代替“地方性法规”，虚置自治州的地方立法权。相反，针对既可以制定单行条例又可以制定地方性法规的立法事项，若自治州人大及其常委会在认真调研的基础上，确定并无变通法律、行政法规之需求，那就没有制定单行条例之必要。因为不含变通规定的自治州单行条例的功能实际上与自治州地方性法规无异，基于自治州单行条例立法程序比较繁复，制定自治州地方性法规因节约立法成本而更为适宜。此外，对自治州单行条例与地方性法规的立法路径进行完善，建立由自治州人大主导，同级政府相关部门与有关专家、学者协作的多元化起草机制、构建省级人大常委会的自治州单行条例立法保障机制、健全自治州单行条例和地方性法规立法的公众参与机制、构建自治州单行条例和地方性法规重复立法审查机制等也不仅能确保自治州单行条例与地方性法规在各自的权限范围内发挥最大作用，而且为提高立法质量所必须。

总之，自治州地方性法规与单行条例两种立法路径作用的充分发挥既关系到自治州治理法治化水平的提升，又关系到自治州人大的立法自治权和地方立法权的和谐共存，还关系到我国立法全局协调发展，值得继续深入研究、探讨。

项目批准号：QN2017016

项目名称：双重立法权下民族自治州人大及其常委会立法

问题研究

项目负责人姓名：张爱磊

项目组主要成员：胡曼、胡学瑾、王会君、黎满昌、李昊伦、钱泉