桥头堡建设法制保障研究
一、课题研究的目的和意义
该课题运用区域经济学和制度经济学的理论与方法，对国内外通过立法促进区域发展的理论基础和实践经验进行系统梳理，为桥头堡建设立法提供理论支撑，并以此推动实际的立法工作。当前，国内有关桥头堡建设立法的研究几乎是一片空白，立法在桥头堡建设中的作用尚未引起高度重视。反观美、英、德、日等西方发达国家以及欧盟，在促进落后区域发展、解决区域发展不平衡问题时，无不是把立法作为最主要的手段，通过立法强力推进区域发展，并保持区域发展的持续性和稳定性。在国内，随着区域竞争的日趋激烈，越来越多的省市区日益重视立法在促进区域发展中的重要作用，把立法视为增强区域竞争实力的一个重要因素，纷纷出台促进和保障其区域发展战略的法规，把区域发展战略制度化、法制化。在此背景下，迫切需要加强桥头堡建设立法的理论研究，促进桥头堡建设的实际立法工作。桥头堡建设上升为国家战略后，通过一段时间的实施，桥头堡建设的战略目标、发展方向、主要内容已基本明确，其促进云南经济社会发展的效果已开始逐步显现，此时启动桥头堡建设的立法工作，为桥头堡建设提供法制保障的条件已日益成熟。重视和加强桥头堡建设立法，把支持桥头堡建设的重要政策措施固定化、法制化，充分发挥立法促进和保障区域发展的重要作用，对桥头堡建设的顺利实施具有十分重大的意义。
二、研究成果的主要内容、重要观点和对策建议
（一）主要内容
1．运用区域经济学和制度经济学的相关理论，对桥头堡建设立法的相关理论基础作了梳理
立法是区域经济发展的必然要求，是区域政策法制化的迫切需要，也是影响区域经济发展的重要因素。为桥头堡建设立法，不仅是保障桥头堡建设顺利实施的必要条件，也是促进云南经济社会发展的必然要求。从国外的情况看，“区域发展，立法先行”已成为普遍共识。在日本，推动区域平衡发展的主要措施是实施《全国综合开发计划》。《全国综合开发计划》是依据日本《国土综合开发法》制定的，其本身经批准具备了法律效力，再加上为配合计划实施制定了大量的法律，这些法律不仅使日本的区域开发保持了长期性和稳定性，而且细化了计划内容并保证了计划的有效执行，从而使日本的区域开发具有显著的法律主导性质。在美国、德国和英国，也存在同样的情况，“区域发展，立法先行”无疑是这些国家区域开发中最重要的经验。美国的西部开发从头到尾都是通过立法推进的，这不仅增强了开发的权威性，而且保证了西部开发能够稳定地持续100多年，直至最终取得拉平东西部差距的显著效果，为美国成为世界头号强国立下了汗马功劳。而德国的东部开发则有《统一条约》《关于货币、经济和社会联盟的条约》和《托管法》作为坚实的法律基础，再加上原西德的区域发展立法和统一后专门针对东部地区出台的法律，为德国向东部地区投入大量资金提供了法律保障，使德国东部在较短时期以较小的代价完成了经济转型，并成功缩小了与西部的差距。英国不仅有最早的区域政策，也有不少的区域立法，这一点对判例法占主导地位的英国来说尤为可贵，再次说明了通过立法来促进区域发展已成为多数国家的普遍选择。这些立法在使英国成为西方主要国家中内部发展较为平衡的国家方面有着不可磨灭的贡献。不可否认的是，这些国家在促进区域经济发展时也大量地运用了政策手段，优惠政策对区域发展起到了巨大作用，但这些政策要么直接通过立法体现出来，要么是为法律实施的需要出台，政府颁布的政策与立法相比始终处于从属地位。反观我国的情况，在促进区域发展的过程中主要依靠的还是政策，国家既没有促进区域协调发展的基本法律，也没有促进落后地区发展的专门法律，这尤其值得我国深思。
2．对加强桥头堡建设立法的必要性和可行性进行了充分论证
与国家立法缺位形成对比的是，各个地方已经在通过立法促进区域发展方面开展了积极探索，目前已有10多个省市区出台了保障其区域发展战略实施的地方性法规。该课题提出，应当充分借鉴国外发达国家和有关省、市、区通过立法促进区域发展的成功经验，尽快把桥头堡建设立法提上日程。
（二）重要观点和对策建议
该课题提出了“对上争取国家立法、对下加强地方立法、对外扩大国际立法合作、对内促进国内立法合作” 的对策建议。其重点在于立足云南省自身的立法权，对不适应桥头堡建设的法规进行清理修订，加强桥头堡建设急需的单项立法，并尽快出台促进桥头堡建设的专门立法。
第一，在争取桥头堡建设的国家立法方面，可考虑从争取促进区域协调发展的国家综合立法、争取桥头堡建设的国家专门立法和争取桥头堡建设的授权立法三个层面入手，把重点放到授权立法上，尽最大可能为桥头堡建设争取在对外开放和区域发展方面先行先试的权力。
第二，在加强桥头堡建设的地方立法方面，可考虑从三方面入手：一是按照桥头堡建设的要求，对云南省现行有效的法规进行一次整体评估，提出保留、修改和废止的意见，并以此为基础开展一次全面的法规清理，为桥头堡建设提供良好的法制环境。二是对照桥头堡建设的需要，加强桥头堡建设急需的各单项立法，特别是对桥头堡建设五个战略定位起到支撑作用的单项立法。三是探索桥头堡建设的专门立法，尽快出台《云南省促进桥头堡建设促进条例》。桥头堡建设不仅关系到云南今后几十年的发展，而且关系到我国区域经济协调发展的布局和对外开放的格局。要彻底改变云南贫困落后的面貌，把云南从对外开放的末梢变为前沿，没有几十年甚至上百年的时间是不行的。在这么长的时间里要持续推进桥头堡建设，直至取得实效，没有立法的保障是难以想象的。美国对西部的开发持续了上百年时间，对田纳西流域和阿巴拉契亚地区的开发时间也很长，其之所以能够坚持下去直至取得成功，立法的作用功不可没。相对于立法来说，政策比较灵活，但在保障区域长期、持久、稳定的发展上，政策的作用显然不如立法。随着我国依法治国基本方略的全面贯彻和法治政府建设向纵深推进，政府对社会的治理会逐步从依政策而治转变为依法而治。今后我国的区域发展，最终会从依政策推进转变为依法推进。对桥头堡建设来说，在国家立法条件暂不具备的情况下，必然要求云南省的地方立法先行一步。从相关省份的情况看，其促进区域发展的专门立法大多在区域发展战略上升为国家战略之后两年左右的时间内出台。如果出台时间太早，立法缺乏必要的经验积累，可能会束缚改革发展；如果出台时间太晚，立法的促进和保障作用会日益弱化，导致立法必要性降低。相比较而言，两年是个比较合适的时间，此时桥头堡建设已实施了一段时间，取得了一定成效，积累了一些经验，为立法创造了条件。因此，从2011年5月国务院发布国发11号文桥头堡建设上升为国家战略时算起，2013年是出台《云南省桥头堡建设促进条例》的最佳时期。
第三，在桥头堡建设的国际和国内立法合作方面，考虑到桥头堡建设的范围辐射到中国和“一洋四区”50多个国家，以云南为基础，对外加强与相关国家的国际立法合作，对内加强与各省、市、区的国内立法合作是必要的。加强立法合作的目的是要为桥头堡建设对外对内的开放与合作提供立法保障。在对外立法合作方面，可考虑加大立法机关之间的交流和加强立法机关的立法合作，立法合作的具体方式包括开展避免法律冲突的合作和探索国际区域统一立法。在对内立法合作方面，可考虑立法信息交流、立法前征询意见、立法后协调、共同起草法规草案、制定法规示范文本和区域共同立法等方式。可重点考虑区域共同立法的方式，通过立法机关之间签订协议，就区域间具有共同利益的事项达成立法共识，这对加强区域合作推进桥头堡建设具有十分重要的意义。
三、研究成果的学术价值、应用价值及社会影响和效益
该课题的学术价值在于首次将区域经济学和制度经济学的理论成果运用于桥头堡建设立法的研究，从促进区域经济发展特别是云南省经济社会发展的角度，提出加强桥头堡建设立法的思路和对策。将桥头堡建设置于区域发展的大背景下，使桥头堡建设成为世界区域经济发展和区域经济一体化中必不可少的一个环节，桥头堡建设立法不仅可以获得来自区域经济学和制度经济学的理论支撑，还可以广泛借鉴国内外通过立法推动区域发展的成功经验，从而使桥头堡建设立法的基础不再是一片空白，而是有着强有力的理论基础和实践基础支持，为开展桥头堡建设的实际立法工作奠定了坚实的基础。
该课题将理论与实践的紧密结合，通过对国内外区域发展立法理论与经验的梳理，提出的一些对策建议已得到立法机关的重视和采纳。一是《云南省桥头堡建设促进条例》已列入云南省人大常委会2012年度立法计划，起草工作已在有序开展。二是围绕桥头堡建设的法规清理已列入云南省人大常委会2012年工作要点，相关工作已在研究部署。该课题研究的应用价值和社会效益正在实际的立法工作中逐步显现。
课题名称：桥头堡建设法制保障研究
课题负责人：张 钧
所在单位：云南省人民代表大会法制委员会
主要参加人：于定明 陈庆云 杨 艳 陈 燕 李昌林 刘松俊 赵 维
结项时间：2012年8月12日