云南农村民生水利建设研究
一、课题研究的目的和意义
2009年以来的连年干旱，对云南农业生产、农民生活造成了巨大影响，从实践的角度讲，对农村民生水利建设进行深入研究具有非常重大的现实意义。云南地处西南边疆，少数民族人口占三分之一，山区、半山区占94%，有73个国家扶贫开发工作重点县，41个边境县和临边县，47个革命老区县，根据2011年中央一号文件的部署，云南将成为我国农村水利建设和发展的重点区域。2011年4月15日，为贯彻落实中央一号文件精神，中共云南省委、云南省人民政府出台了《关于加快实施“兴水强滇”战略的决定》。通过该课题的研究，能够从关注民生的角度，归纳总结出云南农村民生水利的需求状况、建设与管理中存在的问题，为未来云南农村水利发展提供决策参考；同时，课题所提的对策建议对如何做好云南农村民生水利建设具有一定的参考价值。从理论上讲，“水是生命之源、生产之要、生态之基”，突出反映了水资源及水利的民生性，也就是该课题所强调的民生水利或者水利的民生导向。这需要从理论给予高度关注，包括民生水利的制度基础、产权安排、主体建构，等等，都需要从理论上给予深入研究。
二、研究成果的主要内容、重要观点和对策建议
（一）主要内容
1.简单回顾了民生水利提出的过程，并从“水权”主要是使用权的角度提出课题组对民生水利的定义。
2.从凸显民生的角度，分析了水利在云南农村发展中的地位，并从现阶段的实际出发，分析了当前云南农村民生水利的特点。
3.从阶段性特点出发，分析了当前云南农村民生水利的内容。
4.对云南农村民生水利建设的历程进行了回顾，并重点回顾了改革开放以来云南农村民生水利建设的历程，介绍了不同阶段云南农村民生水利建设的主要内容、措施、以及一些有特点的机制。
5.借助相关利益群体分析和公共产品供给理论，探讨了当前云南农村民生水利建设的主体及投资状况。紧接着，从实践的角度，重点分析了当前云南农村民生水利建设中的措施；同时，结合2009年以来大旱的考验，介绍了云南农村抗旱保民生的主要措施。
6.对云南农村民生水利建设的成效、经验进行了归纳总结。在分析云南农村民生水利建设存在的问题、面临的挑战，以及现实基础和机遇的基础上，借助相关利益群体分析、公共产品供给等理论，从城乡一体化的角度提出了加快云南农村民生水利建设的基本思路和对策建议。
（二）重要观点
云南农村民生水利建设需要明确“一个中心”、“两个层次”、“三个指向”、“四位一体”、“五组关系”。云南农村民生水利建设的“一个中心”是服务“三农”。“两个层次”：一是满足农村群众对水利发展的需求，二是实现农村与城市水利事业的一体化发展。“三个指向”：一是农民的生存保障，二是农民的生活保障，三是农民的发展保障。“四位一体”的内容包括：防灾减灾、饮水安全、农田水利、水能开发。“五组关系”即处理好区域之间、水文化与水利之间、民生水利与经济发展之间、民生水利与生态保护之间、城乡之间五组关系的协调发展。
目前，云南农村民生水利发展公平性尚有不足，主要体现在农村与城市之间的不公平，城市已经基本建立覆盖所有居民的供水网络；而农村供水网络建设非常滞后，尚未形成覆盖所有农村居民的供水网络。同时，农村人与农村人之间水利发展也存在不公平，虽然国家对贫困地区给予倾斜，但是，财政自给率高的县（市、区）与贫困县等财政自给率低的县（市、区）自我投入能力不同，财政自给率低的县（市、区）由于自身能力的不足，水利事业发展滞后，这些县（市、区）的农村居民，根本无法与其他县（市、区）的农村居民一起共享水利改革发展的成果。
另外，云南农村民生水利建设还存在六个方面的突出问题：
1．水利投资机制和模式存在不足
由于大中型水利投资规模大，地方即使承担30%，但压力仍然很大。同时，中央政府对小型农田水利基础设施的补助低，地方政府负担重。另外，目前中央主要投资大中型水利的投资模式与云南农民对“五小水利”的较高需求很不匹配。最后，城市居民分担水利建设成本主要通过用水交费来实现，如果不消费，就意味着不参与水利建设成本的分担。而农村水利投资，主要是用水前投资，农民如果要获得水利服务，必须参与投资。目前，云南城乡之间水利投资极不均衡，“十一五”期间，全省农村水利与城市水利的投资额分别为79.02亿元和317.84亿元，二者之间的比为1.00：4.02。
2．城乡二元化结构仍然突出
主要表现在城乡基础设施建设分割，城乡水资源循环基础设施建设滞后，导致农村水资源“只出不进”。同时，城乡水利建设一体化程度低，“以乡促城”的水利发展机制初步建立，但城市水利建设带动农村水利发展的机制包括基础设施改善、水利化程度提高、饮水安全保障能力提高等方面的机制尚未建立。加之农村居住分散，实现与城市一体的集中供水等措施非常困难；投资农村水利的收益与投资城市水利的收益差别较大，一般农村收益较低，而城市相对要高，因此，城市社会融资较容易，而农村就很困难。
3．水利建设激励机制不完善
目前，云南小型水利建设激励配套标准只进行了边疆县和内地县的区分，没有照顾到贫困地区与非贫困地区之间、山区与坝区之间的机会不均等，以及地质条件影响下建设成本的差异。同时，“五小水利”建设激励补助标准均等，忽略了建设成本与建设环境及投入能力的差异。
4．抗旱救灾服务体系不健全
当前，农民抗旱主要是分散的家庭行为，尚没有形成合作抗旱的体制机制。此外，农业生产成本高，农民抗旱及水利投资积极性不足。同时，云南干旱应急保障机制不健全，农业保险及农村财产保险发展迟缓；抗旱物资、人才储备不足；抗旱配套措施不健全，如对“农村劳动力转移就业特别行动”的配套措施不健全，加剧了农村“空心化”；“水改旱”的大面积实施将导致水稻种植面积大幅下降，大米自给率进一步降低；抗旱组织建设及抗旱相关的气象预报和人工气象干预投入不足；抗旱服务机构任务过多过重。
5．与民生水利相适应的农民主体地位尚未完全确立
目前，各种水利项目的确定权主要集中在基层政府手中，尤其是大、中、小型水库，只有部分“五小水利”的决策权在农民手中。与此同时，大部分水利工程采取公司招投标建设的方式，普通农民被排除在外。此外，现有农村水利资源分配机制将农民被排除在水利建设资源分配体制之外，农民没有水利资源的分配权，甚至没有参与权，当然就很难保证其所有权和使用权，收益权因此受到很大限制。
6．生态补偿机制不完善
一些实施了退耕还林地及坡改梯项目的农民仍然没有得到补助。同时，目前仅对国家级和省级公益林给予每亩每年10元的补助，尚未对州（市）、县（市、区）、乡（镇）、村生态公益林开展补助，且补助标准太低。此外，一些生态乡（镇）的命名及生态功能区的划定，导致地方政府承担的生态建设与保护的责任差别很大，但没有建立相应的生态补偿机制。
（三）对策建议
1．完善政府主导的财政投资模式
一方面，争取中央支持，由中央和省级全额支持边疆县、贫困县的大中型水库建设；同时，配合新10年扶贫开发纲要的实施，积极争取中央支持，进一步降低目前州（市）、县（市、区）、农民在小型农田水利基础设施建设中60%的筹资比例，尽量争取中央支持，加大省级补助力度，将州（市）、县（市、区）、农民筹资比例逐步降到30%左右，并逐渐形成中央和省全额投资贫困县小型水利建设的格局。另一方面，完善“五小水利”建设与补助机制。以小水窖为例，建立更加灵活的小水窖验收标准。在条件允许的地方，鼓励农户建设30米3以上的小水窖。同时，调整政策，废除20米3以下不验收的规定，小水窖不分大小，都应当验收并给与相应补助，并改按口补助为按窖容补助，以10米3为单位，如每10米3补助1000元的物资，并四舍五入，就近靠档补助。同时，根据建设成本，建立差异性的小水窖补助标准，加大对山区、交通不便地区的补助力度。可以考虑将全省农村户用水利设施建设按照地形条件分为平坝地区、半山区、山区三种类型，实施不同的补助标准，提高对山区、半山区“五小水利”建设的补助标准。
2．启动两大干旱治理长效机制试点项目
第一个项目是开展“城乡一体化水网”工程建设。建议由省政府牵头，水利厅具体负责，尽快向中央反映云南农村水资源“只出不进”的严重后果，争取得到国务院、水利部的支持，在云南开展“城乡一体化水网”工程建设试点。基于昆明市严重缺水的现实，首先启动昆明市“城乡一体化水网”工程建设，重点做好三方面的工作：一是探索区域性水资源循环体系建设，开展“供水输出—→水资源使用—→污水处理—→回流供水地”的水资源循环使用基础设施建设。二是加大污水处理力度和中水利用率，降低农村供水压力。进一步加大城市污水集中处理与单位分散处理系统建设，力争城市污水全部净化为中水。同时，对使用中水的工业企业给予税收等方面的优惠，鼓励工业企业使用中水。三是制定城市绿化、道路清洁、消防用水办法，规定城市绿化、道路清洁、消防只能使用中水。
第二个项目是启动“云南省干旱综合治理”试点工程。首先，针对当前干旱治理带来的农村“空心化”和农产品供给失衡的问题，尽快选择劳动力转移人数较多、水改旱面积较大的州（市）作为“干旱综合治理”试点工程地区，如以曲靖为先行试点地区，重点做好三个方面的工作：一是开展生态建设、水污染治理、水利基础设施建设、节水型社会建设“四位一体”综合建设项目。二是启动劳动力转移即“空心村”后续干预试点项目。一方面，劳动力转移突出就地、就近转移策略；另一方面，尽快建立“空心村”特殊干预措施，将目前补助蓄水的资金用来聘请邻近村庄青壮年劳力蓄水，如满蓄一口小水窖给予20元务工补贴。其次，建立“旱区荒置地村庄干预流转制度”，由村民小组协调，将省内以及省外务工家庭的土地交给在村内的亲戚耕种，或无偿转给村内就地转移进入当地城镇就业的农民耕种。当次年雨水好，外出打工家庭回村种田时，再由村小组出面协调，将流转出去的土地收回来自己耕种。再次，启动“水改旱”综合治理试点。一方面，适当限制水改旱面积；另一方面，大范围推广“水稻精确栽种法”，并配合推行测土配方施肥，为节水农业探索新路。
3．完善基层抗旱服务组织体系
一是建立健全州（市）、县、乡、村四级抗旱组织。在乡、村成立灾害服务机构，把村干部纳入到抗旱服务中来。对临时性动员的抗旱人员如民兵，争取给予每人每天60～70元的误工补贴。二是建立干旱种子特殊补助基金，对农民因旱造成的补植、补种给予适当补贴。三是把购买水泵等抗旱设备列为农机购买补贴范围。
4．以“五小水利”建设为契机，进一步提高广大农民的主体地位
改革目前按指标建设与验收“五小水利”的建设机制，建立农民自主申报、政府审核验收机制。即政府只制定补助标准，农民既可以是个人也可以是组织，自己确定是否建设“五小水利”，村集体对意愿进行摸底，乡镇统一报送到县（市、区），并逐级汇总到省，并确保在人代会召开之前完成。各级政府按照配套比例，在年度财政预算中从宽预留专项经费，最终根据农民建设的“五小水利”工程类型、规模给予补助。
5．进一步完善民生水利管理制度
一是按照先保生活，再保生产的方针，进一步强化水资源的合理调度，优先解决农村饮水安全问题。二是从确保农民受益的角度出发，强化农民在各种水利工程管理中的参与，尤其是住在水利工程附近的农民的参与。一方面加强水利工程的维护和监督检查，另一方面让水利工程附近农民的水利需求反映在水利发展过程中，强化水利发展的民生导向。三是加强基层水利服务体系建设，从人才、编制上给予倾斜。同时，探索在村委会设置水利委员的做法，强化村民自我服务。
6．进一步完善生态补偿及监督机制
一方面，探索对经济林种植的补偿机制，如对种100亩经济林，成活管好给予5000元的奖励。同时，将目前省级以上公益林补助扩大到州（市）、县（市、区）、乡（镇），甚至村；同时，利用国家在长江中上游试点生态补偿机制的机遇，争取国家支持，提高生态补偿标准，将目前每亩每年10元的生态公益林补偿标准提高到20元以上。另一方面，进一步加大退耕还林力度，确保坡度在25度以上的山地全部实现退耕还林还草，配合对经济林种植的补贴，不仅对退耕还林行为给予补偿；同时加大对经济林种植的引导性补偿。并加强农村生态建设监督检查，严管乱开乱垦，过度垦殖行为；加强退耕还林的督查，严防既拿了补贴，但仍在耕种现象的发生。
7．加强节水型社会建设，缓解农村供水压力
一是采用灵活多样的方式，加大节约用水宣传力度，如以广播电视、中小学课堂、农村集市为载体，向广大城乡居民宣传我省面临的供水压力、节约用水的意义等。二是倡导城乡居民分类节约利用水资源。倡导和鼓励广大农村群众“用洗菜水、淘米水喂牲畜”，“用洗脸水、洗澡水洗衣服”；城市居民“用洗脸水、洗菜水冲厕所”等水资源分类节约使用措施，缓解水资源供给压力。
三、研究成果的学术价值、应用价值及社会影响和效益
作为一项综合性研究课题，课题研究成果具有较高的学术价值及应用价值。当前，我国农村民生水利事业发展迅速，但发展中的问题也层出不穷。课题研究成果对云南这样一个集边疆、民族、贫困、山区，以及生态重点功能区为一体的省份的农村民生水利建设进行了系统研究，能够为云南乃至全国民生水利建设研究搭建一个基本框架，起到“抛砖引玉”的作用，推动云南乃至全国民生水利建设研究迈上更高的台阶。
同时，作为一项带有实证性的基础研究课题，研究成果还具有较高的应用价值。课题阶段性成果通过《云南智库要报》（总第25期）提交相关领导及部门后，孔垂柱副省长亲自批示，要求水利和发改部门领导参阅。此外，课题针对干旱的三篇文章刊登于《云南日报》，另有两篇论文分别发表在《社会主义论坛》及《中国防汛抗旱》杂志上，这些阶段性成果对云南农村抗旱及民生水利建设中的问题进行了深入剖析，对推动云南抗旱保民生的实践工作具有一定指导作用。课题最终成果对云南农村民生水利建设存在的问题、面临的挑战、现实基础及机遇进行了深入剖析，并提出了具有针对性的政策措施建议，对于指导云南乃至全国农村民生水利建设实践具有重要的意义。
课题名称：云南农村民生水利建设研究
课题负责人：郑宝华
所在单位： 云南省社会科学院
主要参加人：郑宝华 崔江红 王献霞 张云熙 谢晓洁 罗明军 胡 晶 陈晓未 颜晓飞
结项时间：2012年9月23日