云南边境民族贫困县返贫问题研究

    一、课题研究的目的和意义

    云南省边境线上分布着8个州市、25个县（市），有16个民族跨境而居，是全国跨境民族最多的省份。由于地理、历史等原因，边境民族地区发展滞后，贫困人口多，边境25个县市，集“老少边穷”于一体，贫困——脱贫——返贫现象明显，而由于特殊的地理位置，复杂的自然环境与独特的人文环境，上级政府部门的转移支付与公共支出是云南省25个边境民族贫困县脱贫返贫治理的重要支撑。该课题以县域尺度为研究的单位，从脱贫返贫治理和公共支出关系视角出发，结合国家扶贫开发重点放在连片特困地区的战略和云南省主体功能区划工作，按时空系列剖析云南边境民族贫困县贫困特征，深入分析云南边境民族贫困县脱贫特征、返贫原因及关键要素特征，界定云南边境民族贫困县脱贫返贫与关联要素体系，构建脱贫返贫与要素关联评价方法，围绕经济、教育、医疗卫生、社会保障角度分析评价云南边境民族贫困县脱贫返贫与关键要素的关系，并针对性地提出边境民族贫困县返贫治理的思路和对策，为国家扶贫开发工作提供理论依据与区域实践借鉴。

    二、重要观点和对策建议

    （一）云南边境民族贫困县存在发展总体水平偏低，发展不断提高，区域间发展不平衡的贫困特征。从脱贫返贫治理的三个分项指标来看，云南边境民族贫困县经济发展总体水平较低，处于中下经济发展水平，经济增长速度加快，发展水平不断提高，区域差异明显，其中经济发展水平最高的是瑞丽市，最低的是绿春县；健康发展总体水平偏低，处于中等健康发展阶段，发展速度较慢且区域发展不平衡，其中腾冲县健康发展水平相对较好，而绿春县较差；在教育发展方面也存在发展总体水平偏低，发展水平不断提高但发展速度相对较慢，教育发展不平衡等特征，其中腾冲县的教育发展指数最高，最低的是绿春县。因此云南边境民族贫困县脱贫返贫治理所依赖的人文社会的发展仍处于中等发展水平行列，应加大对教育和医疗卫生事业的投入力度，。

    （二）云南边境民族贫困县集“老少边穷”于一体，区域独特性明显，在众多影响因素中，公共支出一直对这一区域的脱贫返贫治理工作具有重要支撑作用，如何合理配置公共支出项目将对云南省25个边境民族贫困县尤为重要。研究云南边境民族贫困县的公共支出特征主要围绕规模、结构、效益三方面，其特征表现为：公共支出的总量相对偏低，公共支出的规模不断增长但具有波动性，公共支出的供需矛盾突出。公共支出结构不合理，空间分布不平衡，支出结构方面公共生产性支出占总支出比重最大，其次为教育支出和行政支出，社会保障支出和医疗卫生支出的比重最小，并且五项主要支出项目下的内部支出结构也不合理；空间结构方面，云南边境民族贫困县的支出区域差异明显，二元结构突显。公共支出效益较差，支出结构的不合理性导致了云南边境民族贫困县投入多、支出多而收益少的局面，主要表现在经济、社会和环境方面获得效益较少。

    （三）对脱贫返贫治理与公共支出的关系研究，脱贫返贫治理方面，教育、健康发展水平与脱贫返贫治理相关性最强；公共支出方面，公共教育支出与公共支出相关程度最高，公共生产性支出与公共支出的相关性最弱，公共教育支出与公共医疗卫生支出的相关性最强，公共行政支出与公共社会保障支出的相关性最弱；脱贫返贫治理与公共支出的关系分析结果显示规模上公共支出对云南边境民族贫困县脱贫返贫治理具有积极地促进作用,结构上边境民族贫困县的生产性支出、教育支出、行政支出、医疗卫生支出与社会保障支出对脱贫返贫治理均呈现一定程度正向影响，其中公共医疗卫生、教育和社会保障支出对当地脱贫返贫治理的贡献弹性明显大于其它类别支出的弹性。

    （四）云南边境民族贫困县实现脱贫返贫治理，调整公共支出的思路与对策为：公共支出的规模方面，采取发展主导产业,稳定现有财源，完善转移支付制度，拓展公共支出来源渠道等方式增加公共支出总量；公共支出结构方面，推进生产性支出、教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出结构的优化，缩小地区差异。其中公共生产性支出结构的优化应加大对水电路等基础设施的投入，优化农业项目支出结构，设立环境保护支出项目并适当缩减公共行政支出。公共教育支出结构的优化可以通过保障教师工资发放，加大对民族教师的培养力度，加大对基础教育倾斜、职业教育和技能教育的投入来实现。优化公共医疗卫生支出结构要增加公共防疫支出总量，精简卫生事业费，完善医疗保障体系。增加公共社会保障支出，依据不同民族的发展状况设立不同的救助补助资金，提高救灾资金。缩小地区差异即缩小发展水平较低县与较高县、山区与坝区在公共生产性、教育、医疗卫生、社会保障支出方面的差距，逐步实现公共服务均等化。公共支出效益方面，完善转移支付制度，减少支出级次；明确公共支出范围，规范公共支出管理；建立支出效益评价体系，强化政府监督管理。

    目前用HDI及人均GDP指数、预期寿命指数、教育综合指数三个分项指标分析评价云南边境民族贫困县脱贫及返贫治理工作，从规模、结构、效益三方面分析评价云南边境民族贫困县公共支出的状况，较以往的评价指标和评价方法更全面、合理，具有明显的可操作性及科学性。而基于脱贫及返贫治理理念，运用相关分析、聚类分析等方法分析脱贫返贫治理与公共支出的关系，对于调整云南边境民族贫困县的公共支出思路与对策更具有创新性与现实意义。

    然而事物总是处于变化发展之中，沿边民族地区在脱贫返贫治理的发展过程中会出现各种问题，评价指标和评价方法也需要不断更新和完善。此外，在公共支出项目的划分上，由于各县市支出类别没有一个统一的划分标准，研究中以大类作为划分标准，在进行区域比对时难免会有所偏差。

    总之，在有限的资料、信息下进一步完善对云南边境民族贫困县，特别是乡镇一级的脱贫返贫治理评价方法及公共支出评价体系是今后研究考虑的重点。

    课题名称: 云南边境民族贫困县返贫问题研究

    课题负责人：吴映梅

    所在单位：云南师范大学

    主要参加人:刘小龙、陈贻娟、莫国芳、沈  琼、李  君、杨  琳、陈素美

    结项时间：2012年12月27日