《社会主义新农村建设中的农村基层党组织功能问题研究》
课题最终成果简介
2005年《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对社会主义新农村建设进行了全面部署，提出，要按照“‘生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主’的要求，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”。近几年来，各地认真贯彻中央的精神，结合实际，大力推进社会主义新农村建设，取得了比较明显的成绩。农村基层党组织也在社会主义新农村建设过程中获得了新的发展契机。与此同时，我们也看到，社会主义新农村建设对农村基层党组织发挥作用提出了更高的要求。但实事求是地说，在今天农村内外环境发生了深刻变化的背景下，农村基层党组织在功能发挥方面存在许多不适应的地方。党的十七届四中全会强调，要强化党的基层组织功能建设。的确，现实实践日益表明，如何与时俱进定位党的农村基层组织功能、又如何发挥其功能是一个值得认真研究的问题。基于此，本课题选择“功能”为切入点，结合云南等地社会主义新农村建设的实践，对农村党的基层组织中的村级党组织建设作一点探索。
一、村级党组织基本功能定位
1、党的规章制度和国家法律规定的基本功能
《中国共产党党章》对党的基层组织的总体功能作了这样的定位：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。十七届四中全会重申了党的基层组织是“落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。”这里党的基层组织是一个总体性概念，包括企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党组织。显然，村级是其中之一，其功能包含在这一总体功能规定之中。这一点在《中华人民共和国村民委员会组织法》里得到了确认：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。
在这样的总体功能定位下，《党章》规定了基层党组织有“宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务”等八项任务。《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党支部规定了“贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议”等六项任务。据此可将村级党组织的功能概括为领导功能、决策功能、支持保障功能、宣传执行功能、教育监督功能、组织建设功能、公共事务管理功能等几个方面。
2、一般意义上政党基层组织的基本功能
从一般意义上看，现代政党基层组织拥有以下基本功能：一是政治社会化功能。所谓政治社会化功能主要指政党宣传功能。在当今世界上，任何政党的基层组织，无论是属于执政的还是非执政的，都负有宣传本党的意识形态、本党政策主张的责任；二是利益表达功能。利益表达功能是政党最基本的功能。它是政党代表功能的充分体现。现代社会是由不同的利益群体组成的。群体的利益、愿望和要求通过政党这一组织化渠道进行表达，能更有效地影响公共政策的制定；三是利益综合功能。政党组织要有效地进行利益表达，就必须进行利益综合。只有通过综合，利益表达才可能避免杂乱无章、才可能有代表性，对政策的制定才可能有建设性的作用；四是利益协调功能。这主要是从执政角度看的。在现代社会，执政党一般都要以代表国民整体利益的面目出现，不能宣称仅仅代表某个阶级、阶层或群体的利益，而要尽可能地照顾到不同群体的利益需求，寻求利益获取和分配上的基本平衡。
3、基于现实与发展的要求，村级党组织应发挥的功能
在社会主义新农村建设过程中，村级党组织应增强的功能包括以下几个方面：一是政治社会化功能建设。党的村级组织负有对农民群众宣传党的路线、方针和政策的使命。如果农民群众对共产党的主张，对共产党在农村发展某个阶段的中心工作（如新农村建设）一知半解，甚至很隔膜，要增强农民群众对党的认同是不现实的；二是利益表达功能建设。今天农民群众的利益愿望和过去相比不是降低了而是更加强烈，对利益的理解也更切实更多样化。加强党的基层组织利益表达功能建设，能为农民群众的利益愿望的反映提供存在于基层的有效的组织化渠道，以避免自发和盲动，影响社会基层的稳定；三是利益综合功能建设。现实农村实行村民自治这一背景，使村级党组织更需要履行好利益综合的功能。利益综合的过程就是党组织与群众协商互动、听取大多数人的意见、走群众路线，把党的主张与群众要求结合起来、积极影响群众的过程；四是利益协调功能建设。现实中，利益协调功能日益显得重要。村级党组织如果利益协调处理不好，尤其是在一些经济比较发展、现实利益更明显因而也更容易引起利益关注的乡村，人心就难以安定，党的威信必然受到负面影响；五是领导发展的功能建设。党组织领导发展经济是全面建设小康社会的必然要求，从现实来看，现在许多村党组织在领导经济发展方面的能力普遍比较弱，迫切要求加强这一功能建设；六是民主功能的建设。农村实行村民自治，是改革开放以来中国基层社会政治建设的重大举措，村级党组织民主功能建设包括两大方面：首先是自身的民主建设，其次社会层面的民主建设。
除以上几个功能建设外，在推进社会主义新农村建设过程中，还要加强基层党组织自身组织发展功能的建设，不断充实新的成员，壮大党的队伍。
二、村级党组织功能发挥的基本判断
课题组通过对云南部分乡村干部、党员和群众的实地调研，得出了对新农村建设中村级党组织功能发挥情况的一些基本判断。
1、作用发挥得比较好的是：（1）向上级反映本村村民意见和愿望。新农村建设涉及项目、资金和物资支持，需要争取，村干部在此方面普遍比较积极，群众得了看得见的实惠，认可度在70%以上。如果将“基本认可”加入，则达到了88%；（2）贯彻上级政策。从统计指标看，群众对农村基层党组织在这一方面的工作认可比较高，达到了73%，如果加上基本认可，则高达94%；（3）民主协商，一事一议制度的执行。从统计来看，“好”这一层次达到35%，“一般”达到41%。相比前三项指标，认可度比较低。
2、作用发挥得差的是：（1）团结带领村民谋划本村发展。统计显示，村民对此认可度不高，肯定与基本肯定只达到46%；（2）处理村民纠纷、矛盾。数据显示，这一功能发挥的认可度也不算高，做得好的只有21%，加上基本认可达57%；（3）服务本村村民。数据表明，这一功能发挥不理想，做得好的认可度只达到21%，加上基本认可也只是50%多一点。（4）向本村村民宣传新农村建设的基本方针政策。从调查的数据看，村民对此的认可度很不高，肯定与基本肯定的只有39%。
综合调研情况，对于像云南这样的中国西部省区农村基层党组织功能作用发挥的基本看法是：在社会主义新农村建设中农村基层党组织从整个面上看能发挥一定的作用。由于有了新农村建设这一载体，基层党组织的作用发挥得到了较大程度的激发。但是用建设社会主义新农村和在现实农村环境已经和正在发生深刻变化的情况下提出的要求来衡量，农村基层党组织凝聚力、战斗力、号召力普遍不强，不同程度存在软弱涣散的问题，整体的作用发挥不能作过高估计。
三、村级党组织功能发挥存在的主要问题及制约原因分析
1、主要问题及其表现
在社会主义新农村建设中农村基层党组织功能发挥方面存在的主要问题及其表现是：首先，政治社会化功能比较弱，对包括党员在内的农民群众的教育引导不够、宣传党的路线方针政策能力不强、主动意识不高；其次，利益表达、综合与协调功能不强。集中体现在整合群众的意愿并及时反映的主动精神和能力达不到应有的要求，协调解决农村社会矛盾的能力比较弱；再次，领导发展功能不强。在新农村建设过程中，更多的是攀比式地争项目、争资金。但如何结合本村实际，从长远出发，动员群众、领导群众发展产业的观念，尤其是能力比较差；再其次，民主功能发挥不够好。总体上不同程度存在着已有的民主协商制度、村务公开制度执行不力、甚至走过场的情况，不同程度存在着主要村领导集权、个人说了算的问题；最后，自身建设功能发挥不足。比较普遍地存在着党员队伍建设滞后、有效开展活动不足和威信、影响力不高的问题。
2、制约和影响农村基层党组织功能发挥的主要原因
（1）变化了的系统环境因素：一是农村内外环境发生了深刻变化，农村基层党组织发挥作用的难度空前增大；二是农村基层党组织发挥作用的基本资源普遍缺乏；三是动力不足；四是提高基层党组织人员素质的工作力度不够；五是督促力度不够。
（2）某些制度不完善的因素：若干功能的规定不完善。如执行功能、决策功能、领导功能、教育监督功能方面的规定较为宽泛、存在漏洞。政治社会化功能和利益表达协调功能相对来说比较弱，应着重强化这些功能。
四、村级党组织功能建设与发挥要着重抓好的几个方面
1、牢固树立用科学发展观指导农村基层党组织建设的理念。科学发展观是指导我国经济社会发展的根本方针，是关于发展的重大战略思想和科学发展的方法论。农村基层党组织的建设必须自觉地以科学发展观为指导。
2、加强农村基层党组织领导班子建设，强化组织领导功能。一是有必要把村级干部纳入整个干部后备人选的培养选拔系统；二是建立健全从新进公务员中选派政治素质好、热爱农村的年轻人到农村工作，并根据能力和表现，选任为村领导的刚性制度；三是要推进改革，完善民主选举制度，充分体现村民当家作主。
3、健全村级事务的民主管理，强化党组织工作民主的功能。要严格村主要领导的监督考核：一是要建立健全村党支部书记岗位目标责任制，完善村党支部书记实绩考核办法，评价履职情况，严格奖惩；二是要健全村党支部书记民主评议制度；三要建立健全不合格村党支部书记调整制度。
4、从健全社会舆情传输和反馈机制角度加强建设村级党组织的利益表达功能。一是要明确村级党组织反映社情民意的功能；二是建立健全从村到乡镇到县市舆情顺畅传输机制，以便让上级能够了解到基层群众的情况、矛盾的表现等，做到心中有数，减少和防止矛盾被掩盖、被人为累积的问题发生；三是要建立对矛盾处置的联动机制，形成合力，及时有力地解决问题，并对群众进行反馈，以此引导群众，教育群众，提高基层党组织的威信。
5、重视解决村干部待遇问题，健全农村基层组织建设外在的基本保障功能。经济社会在发展，村干部待遇理应提高，这是解决工作动力的必要基础。其待遇包括基本的收入（不低于当地劳动力的平均收入水平）、工作绩效性的收入。如果有集体经营性资产，还包括村级集体经济发展的一定奖励。另外，还应探索实行村干部的养老保险制度，为他们解决退休以后的依靠问题。
6、做好党员帮扶工作，增强党内服务功能。一是要继续做好救灾、慰问生活困难党员和对老党员进行补贴的工作；二是树立科学的精神，探索科学的措施帮扶党员。应该把帮扶农村党建工作作为社会主义新农村建设中党委政府各部门领导工作考核的一个指标。
7、重视教育培训，强化建设乡村文化的带动功能。一是把农村党员的教育学习纳入整个农村乡风建设考虑，使之成为其中的带动点；二是寓农村党建于乡村文化建设之中；三是党员学习教育的阵地建设要强化；四是农村党员的教育也应纳入县市的干部学习教育规划，充分利用当地党校和其他学校的优势，对党员进行轮训和培训；五是加强流动党员的管理，使每一个外出务工的党员都能在当地得到学习教育的机会。另外，应建立健全农村党员谈心谈话制度，以沟通思想，疏导情绪，及时发现和解决苗头性、倾向性的问题。
8、完善制度建设，提高制度的执行力。一方面，应根据变化的实际修订完善农村基层组织的基本任务、基本职责规定，明确一般普遍性的基本要求；另一方面要鼓励各地结合实际使之具体化，形成细致的、可操作、可评估的制度。在此方面，要强调务实，要强调管用；再者是要建立评价考核的制度，明确评价的主体、评价的操作程序、评价结果处理，加大制度的执行力。
总之，在社会主义新农村建设中的农村基层党组织的建设是一个系统工程，需要从各方面入手，统筹考虑，在形成系统合力上下功夫。只有党在农村最基层的组织的功能健全，并根据时代发展要求不断调适功能，发挥领导核心作用，才能促进农村的和谐稳定，更好地带领广大农民群众建设社会主义新农村。
课题名称：社会主义新农村建设中的农村基层党组织功能问题研究
课题负责人：熊 敏
所在单位：省委党校
主要参加人：和芳、胡晓雯